Результаты выполнения планов и программ нередко оказываются вовсе не такими, как ожидалось. Но разработчиков это не смущает. Так случилось и с лесной стратегией России: когда стало ясно, что "Стратегия-2020" фактически провалена, было решено создать план на более отдаленную перспективу — до 2030 года. О том, насколько вероятна хотя бы частичная его реализация, рассуждает аналитик лесной отрасли Игорь Новоселов.
Создать 150 тыс. новых рабочих мест, построить восемь greenfield-заводов по производству целлюлозы с объемом инвестиций $10,5 млрд, увеличить лесозаготовку в 1,5 раза, до 318 млн кубометров, производство пиломатериалов — в 2,3 раза, до 50 млн кубометров, древесных плит — в 1,5 раза, до 20 млн кубометров, мебели — в 2 раза, до 198 млрд руб. Налоговые поступления должны вырасти в 3,5 раза, до 493 млрд руб., а вклад лесного сектора в ВВП страны — с 0,47% до 0,69%. Таких ключевых показателей предлагается достичь лесному комплексу России к 2030 году.
Разработать план развития лесного сектора экономики на столь отдаленный срок в 2015 году поручил вице-премьер Александр Хлопонин, когда стало очевидным, что реализация "Стратегии развития лесного комплекса до 2020 года" фактически провалена и ее корректировкой не обойтись — нужен новый работающий и действенный документ. Главным разработчиком документа стал Минпромторг. Контракт на исполнение выиграла российская консалтинговая компания Strategy Partners Group, а партнерами-соисполнителями стали McKinsey, Ernst & Young, The Boston Consulting Group.
За два с половиной года Минпромторг с партнерами провели колоссальную работу по мобилизации лесного комплекса, проведя десятки совещаний и консультаций с отраслевыми специалистами, бизнесом, наукой, природоохранными организациями и властями для принятия решения о том, куда и как двигаться и как развиваться дальше. Размах работы, ожидание результата подогревали интерес к новой стратегии, и в этом плане они многократно превзошли "Стратегию-2020".
От стратегии к стратегии
Со времени принятия предыдущей (и еще действующей) "Стратегии-2020" прошло почти десять лет. Достаточный срок для того, чтобы подвести промежуточные результаты и понять, что не удалось и почему. Но новая стратегия предметного анализа не содержит. За 2008-2017 годы в российском лесном комплексе произошло многое: изменилась структура управления, сменилось руководство, а бизнес пострадал от кризиса и потрясений на рынках.
Рослесхоз за семь лет сменил четырех руководителей, был в ведении Минсельхоза (до августа 2010 года), правительства (2010-2012 годы) и Минприроды (с 2012 года). Минпромторг, в 2008 году только-только отделившийся от Минпромэнерго, сменил руководителя Виктора Христенко и создал два департамента: лесной и легкой промышленности и химико-технологического и лесопромышленного комплекса.
Лесопромышленники за десять лет пережили мощный обвал экспортных рынков в мировой финансовый кризис 2008-2009 годов, вступление в ВТО, снижение ставок на экспорт необработанной древесины в 2012 году, обрушение российского рубля в 2014-2015 годах и вступили в эпоху импортозамещения и экспортоориентированности.
Цель "Стратегии-2020" была благой: удовлетворить потребности внутреннего рынка в высококачественной и конкурентоспособной лесобумажной продукции отечественного производства, обеспечить экологическую безопасность, стабильное удовлетворение общественных потребностей в ресурсах и услугах леса. Однако эти цели и задачи кочуют из документа в документ. Идея развивать внутренний рынок потребления лесобумажной продукции не нова. Вектор был задан еще в 2002 году распоряжением правительства в "Основных направлениях развития лесной промышленности", а сама модель родом из советских времен, когда внутренний рынок потреблял основной объем производимой продукции.
Ориентация на потребности рынков в будущем и анализ трендов — принципиальное отличие "Стратегии-2030" от предшественниц. В 2002 году никто не прогнозировал, что Китай станет главным потребителем отечественной лесной продукции, тогда ориентировались на рынок СНГ. В 2008 году "Стратегия-2020" также делала ставку на СНГ как основного потребителя российской лесопродукции, а Китаю отводилось последнее место.
Но в 2017 году уже ясно, что Китай — главный торговый партнер России на ближайшие десятилетия и игнорировать эту тенденцию сложно. И даже не важно, кто кому нужнее — так совпало. Но Китай давно позаботился о своей лесосырьевой безопасности, и через 15-20 лет поспеют плантационные леса в Южной Америке, Океании, в которые он инвестировал сотни миллионов долларов и которые могут заместить российское сырье и полуфабрикаты. К тому времени у России как раз появится новая лесная стратегия.
План без козыря
Безусловно, российский лесной комплекс последние десять лет не стоял на месте и, как мог, развивался, вопреки или благодаря стратегиям и точечным мерам поддержки. Строились лесоперерабатывающие комплексы, росли объемы лесозаготовки и производства готовой продукции. Но у "Стратегии-2020" был весомый козырь в виде механизма приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов (перечень включает около 100 крупных инвестпроектов с общим заявленным объемом инвестиций около 300 млрд руб.), которое правительство России приняло в 2007 году — за год до принятия "Стратегии-2020" и через полгода после принятия концептуально нового Лесного кодекса. "Стратегии-2030" такой мощный ресурс для рывка предстоит придумать. Возможно, им станет "Специальный инвестиционный контракт".
Однако инвестпроекты, которые можно было заявить и попробовать реализовать в новом документе, уже были сделаны в 2007-2015 годах, а затем их число резко сократилось. Свободные лесные участки для аренды разобраны, новые, нетронутые — не освоить. И тут возникает вопрос о том, нужна ли гонка за красивыми "стратегическими цифрами" или, может быть, стоит разобраться с тем, что есть, и привести это в порядок.
Чтобы достичь целей, поставленных "Стратегией-2030", российский лесной комплекс должен решить пять задач. Это увеличение степени использования лесного сырья, поднятие эффективности лесовосстановления, улучшение инвестиционной привлекательности для создания новых производств, упрощение получения древесных ресурсов и выход за пределы внутреннего рынка сбыта готовой продукции. Для выполнения всего этого должны быть реализованы стратегические инициативы по восьми ключевым направлениям. Однако остается открытым вопрос, к кому это обращено и кто должен заняться реализацией стратегических инициатив. Выглядит так, как будто врач досконально изучает проблему пациента, ставит диагноз, но не лечит.
Для написания стратегий нет достоверных данных
Все три стратегии (2002, 2008 и 2017 годов) были написаны в условиях отсутствия достоверных и актуальных данных о российском лесном комплексе. Если все же сравнить исходные данные документов, то расхождения в цифрах очевидны. "Стратегия-2020" хотела поднять долю лесного комплекса в ВВП России с 1,3% (на 2007 год), а "Стратегия-2030" — с 0,49% (2015 год) до 0,69%(2030 год). Объяснения различий не приводятся, они говорят либо о катастрофическом снижении вклада лесного комплекса в ВВП за девять лет и ставят вопрос об эффективности стратегий в принципе, либо различия стали результатом выбора другой методики расчета.
Примечательно, что разработчики "Стратегии-2020" опирались на официальные данные Росстата, в то время как в "Стратегии-2030" приведены в основном независимые экспертные оценки. Тем труднее будет отслеживать промежуточный и итоговый результаты. По данным разработчиков новой стратегии, объем заготовки древесины в 2015 году составил 222 млн кубометров, тогда как официальные цифры Рослесхоза — 205 млн кубометров. Пиломатериалов в стране произведено на 19 млн кубометров больше, чем об этом ежегодно докладывает Росстат.
Безусловно, российский лесной комплекс последние десять лет не стоял на месте и, как мог, развивался, вопреки или благодаря стратегиям и точечным мерам поддержки
Это означает, что уже больше десяти лет никому не известно истинное положение дел в отрасли: каковы точное количество предприятий и работников лесного комплекса, объем выпускаемой продукции, действительная доля лесного комплекса в ВВП страны.
Фактически разработка "Стретегии-2030" основана на устаревшей информации о лесных ресурсах страны, то есть у нее отсутствует фундамент. Кроме того, средняя давность лесоустройства по стране превышает 20 лет (по стратегии — более десяти лет). То есть лесные планы субъектов, принятые в 2008 году сроком на десять лет, должны быть пересмотрены и скорректированы в 2018 году. И здесь снова возникает расхождение: "Стратегия-2030" базируется на данных о лесе из лесных планов субъектов, принятых в 2008 году, а лесные планы будут обновлены, в том числе в части актуализации информации о лесфонде, уже в следующем году.
Один из немногих прогнозов, заложенных еще в "Основных направлениях развития лесной промышленности" в 2002 году, который сбылся,— это доля применения машинных технологий. Ожидалось, что она в лесозаготовительной промышленности вырастет с 20% в 2002 году до 75% в 2015-м и достигнет уровня развитых лесопромышленных стран. По некоторым оценкам, машинизация и механизация работ в ЛПК достигла 90% еще в 2010 году. Но это скорее сказался вопрос экономической эффективности.
Остальные же показатели "Стратегии-2020" далеки от фактических. Например, предполагалось, что заготовка древесины вырастет до 270 млн кубометров в 2017 году. Очевидно, что этого не произойдет (в 2016 году было заготовлено 213 млн кубометров, по данным Рослесхоза), производство пиломатериалов вырастет до 29 млн куб. м (в 2016 году — 23,7 млн кубометров по оценке Росстата).
Указанные цифры относительно легко проверить по критерию "достигнуто или не достигнуто", если слепо доверять Росстату. Но проверить цифры по таким показателям, как интенсификация, лесопользования и ведения лесного хозяйства, увеличение добавленной стоимости на кубометр заготовленной древесины, не так просто. И тут снова будет многое зависеть от выбранной методики и объективности конкретных исполнителей. Поэтому чрезвычайно важно научиться получать достоверные и актуальные данные о лесе и лесной продукции.
Мониторинг, контроль, реализация
Предполагается, что корректировку "Стратегии-2030" в части лесопромышленного комплекса возьмет на себя Минпромторг, а в части лесного хозяйства — Рослесхоз. Мониторинг и контроль реализации будут вести оба ведомства, причем на основе данных Росстата. Минпромторг и Рослесхоз должны учитывать степень достижения запланированных результатов, сроки реализации, факторы, повлиявшие на ход реализации стратегии, оценивать целевое использование выделенных бюджетных средств, объемы привлеченного внебюджетного финансирования и вносить предложения о необходимости корректировки стратегии.
До 1 июня каждого года Минпромторг и Рослесхоз должны будут готовить доклад о реализации стратегии и размещать его в интернете, а затем представлять в Минэкономики. И тут возникает два вопроса. Первый: хватит ли у ведомств ресурсов, чтобы вести эту работу, которая должна выполняться непрерывно, а не время от времени, за неделю до даты отчета. И не превратится ли это в формальную бюрократическую отчетность. Стратегия в виде просто документа не решает ровным счетом ничего. Необходимы постоянная законотворческая работа над ней, периодическое переосмысление ее положений и корректировка. А это уже вызов власти.
Второй: учитывая все, что произошло с самими ведомствами за последние десять лет, не окажется ли так, что мониторинг просто некому и незачем будет вести, как это случилось со "Стратегией-2020". Такие события, как и многое другое, предсказать невозможно. Но очевидно, что ни одна стратегия не может быть реализована, если не будет лидера, персонально отвечающего за ее исполнение.
Целесообразным представляется объединение лесных функций и полномочий Рослесхоза и Минпромторга в отдельный полноценный орган исполнительной власти. Деление лесного комплекса на лесное хозяйство и лесную промышленность наносит огромный ущерб государству и создает неразбериху. Примеры такого объединения есть в ряде субъектов РФ, где специалисты лесного хозяйства и лесной промышленности совместно работают в одном лесном ведомстве.
© 2024 ООО "Мегасофт"
