Газпром и «независимые»

Действующий порядок допуска независимых производителей газа (далее — НПГ) к газотранспортной системе (далее — ГТС) России и система тарифов на услуги по транспортировке газа требуют определенной оптимизации. Отсутствие недискриминационного доступа к ГТС, а также недостаточно высокая прозрачность и эффективность соответствующих процедур создают условия для дискриминации НПГ со стороны ОАО «Газпром», что препятствует эффективному развитию газовой отрасли России.

Внутренний рынок

В настоящее время ОАО «Газпром» является крупнейшим производителем газа в России. Тем не менее его доля постепенно сокращается. Так, в 2013 году на ОАО «Газпром» пришлось 487 млрд. куб. м, или 73% общего объема добычи газа в России, что на 11 пп. меньше по сравнению с показателем 2007 года.

Сокращение доли ОАО «Газпром» обусловлено растущими объемами добычи газа НПГ. Более того, благодаря росту добычи НПГ также постепенно увеличивают свою долю в общем объеме поставок газа на внутренний рынок (через ГТС): в 2013 году она составила 36%, что на 22 пп. выше уровня 2007 года. Важным фактором, позволившим НПГ потеснить ОАО «Газпром», выступает возможность продажи газа по свободным ценам (за исключением населения), ниже регулируемых цен ОАО «Газпрома».

Крупнейшим после ОАО «Газпром» производителем газа в России является ОАО «НОВАТЭК», на которое в 2013 году пришлось 9% общего объема добычи и 18% общего объема реализации газа в России. Добыча газа ведется на месторождениях ЯНАО. Кроме того, реализуется проект по строительству СПГ-завода. Еще одним крупным производителем газа выступает ОАО «НК «Роснефть», которое характеризуется не только консолидацией газовых активов 7, обеспечивших ему 6% добычи и 11% поставок газа в России, но также и большим политическим весом. Планируется расширение как внутреннего, так и внешнего сегментов бизнеса, что подкреплено наличием потенциала по добыче попутного нефтяного газа (далее – ПНГ)новых месторождений в Восточной Сибири и дальнейшего приобретения активов.

В соответствии с действующим законодательством 8 ОАО «Газпром» предоставляет НПГ доступ к своим газопроводам при наличии свободных мощностей в ГТС от места подключения до места отбора газа на предлагаемый поставщиком газа период поставки газа, если у них есть договор с покупателем, а газ соответствует техническим стандартам.

Лишение ОАО «Газпром» монополии на использование ГТС стало еще одним фактором, способствовавшим увеличению доли НПГ в общем объеме добычи и реализации газа в России. Так, по данным ОАО «Газпром», с 2010 по 2013 годы объем транспортировки газа компаний, не входящих в Группу «Газпром», вырос с 64,5 до 111,4 млрд. куб. м. Тем не менее ОАО «Газпром» все еще остается владельцем и монопольным оператором единой ГТС России. Так, компания оставляет за собой право отказывать НПГ в доступе по обоснованным причинам. Доступ к
свободным мощностям ГТС предоставляется для транспортировки сухого газа и ПНГ.

Кроме того, при заключении договоров поставки газа приоритет отдается поставщикам, обслуживающим государственных, муниципальных и коммунально-бытовых потребителей. Таким образом, ОАО «Газпром» может отказать в транспортировке как по техническим причинам, так и из-за приоритетности собственных поставок (НПГ теснят ОАО «Газпром» на внутреннем рынке, отбирая, главным образом,промышленных потребителей).

Основные претензии НПГ в отношении процедуры предоставления допуска к ГТС связаны с недостаточной ее прозрачностью (действующее законодательство не обеспечивает эффективный и прозрачный механизм реализации данной процедуры), а также с затягиванием процессов согласования контрактов (до нескольких месяцев при норме в три недели). Дополнительные риски создаются из-за недостаточной гибкости контрактов на транспортировку газа, в том числе из-за различий в сроках договоров с ОАО «Газпром», сроках договоров, заключаемых с потребителями, а также сроках разработки месторождений.

Еще одним актуальным вопросом, связанным с предоставлением доступа НПГ к ГТС, выступает дискриминационная система тарифов на услуги по транспортировке газа для НПГ. Дело в том, что тарифы для НПГ предлагаются ОАО «Газпром» и утверждаются ФСТ России, тогда как тарифы для себя и своих дочерних организаций компания устанавливает самостоятельно.

НПГ считают данный факт проявлением тарифной дискриминации (предоставление услуг по транспортировке газа для ОАО «Газпром» и его дочерних организаций с дисконтом). С одной стороны, дисконт обусловлен сегментированием российского газового рынка: НПГ поставляют газ главным образом потребителям, расположенным в непосредственной близости от их центров добычи, тогда как ОАО «Газпром» фактически является единственным поставщиком отдаленных регионов. Поскольку тариф на транспортировку газа по ГТС имеет понижающий коэффициент, зависящий  от дальности транспортировки, дисконт для ОАО «Газпром» и его дочерних организаций оправдан необходимостью снабжения потребителей, расположенных в регионах, отдаленных от основных центров добычи. С другой стороны, как и в случае с процедурой доступа к ГТС, тарифная система не характеризуется достаточной прозрачностью определения маршрутов и протяженности транспортировок газа (расстояние транспортировки может завышаться), что создает условия для ценовой дискриминации (кросс-субсидирования внутренних поставок).

Кроме того, споры вызывает включение в тариф арендных платежей, которые более чем на треть формируются из переоценки фондов ГТС, а также капитальных затрат на инфраструктуру, используемую как для поставок на внутренний рынок, так и на внешние рынки (кросс-субсидирования экспортных поставок).

Все тенденции указывают на дальнейшее усиление роли НПГ на внутреннем рынке. Таким образом, отсутствие эффективного и прозрачного решения проблемы недискриминационного доступа НПГ к ГТС будет все сильнее сказываться на состоянии и перспективах развития внутреннего рынка газа в России и создавать барьеры для развития всей отрасли.

Внешний рынок

В настоящее время поставки газа на внешние рынки либерализованы в части экспорта СПГ, относительно трубопроводного газа все еще сохраняется монопольное право ОАО «Газпром».

В ноябре 2013 г. президент России В.Путин подписал Федеральный закон № 318-ФЗ «Овнесении изменений в статьи 13 и 24 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» и статьи 1 и 3 Федерального закона «Об экспорте газа», заложив тем самым правовую основу либерализации экспорта СПГ, активное обсуждение которой велось с февраля 2013 г. по инициативе главы ОАО «НК «Роснефть» И.Сечина. В настоящее время ОАО «НК «Роснефть» добивается предоставления НПГ возможности экспорта газа с новых месторождений Восточной Сибири и Дальнего Востока.

С данной инициативой глава ОАО «НК «Роснефть» выступил в июне 2014 г. на заседании Президентской комиссии по стратегическому развитию ТЭК и экологической безопасности, по итогам которого президент поручил правительству проработать возможность предоставления НПГ права экспорта с новых месторождений Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также их участия в строительстве газотранспортной системы в регионе.

В сентябре,  Минэнерго России предоставило в правительство свои предложения по доступу НПГ к газопроводу «Сила Сибири»: сохранение статус-кво, покупка газа у НПГ по экспортному нетбэку или по схеме «издержки плюс», а также создание специальной проектной компании, финансирующей строительство газопровода. Не исключалась также возможность использования инвестиционных тарифов для расширения мощностей газопровода. В начале октября вице-премьер А.Дворкович со ссылкой на доклад правительства сообщил, что ОАО «Газпром» намерено самостоятельно заполнять «Силу Сибири», но готово докупать газ у НПГ на коммерческих условиях. А.Дворкович отметил, что обсуждение данного вопроса продолжится. Пока НПГ получили право на поставку газа в «Силу Сибири» для нужд внутреннего рынка.

ОАО «Газпром», вероятно, сохранит за собой монопольное право на экспорт трубопроводного газа. Даже в случае получения НПГ возможности участия в экспортных поставках ОАО «Газпром» сохранит за собой статус единого экспортного канала во избежание конкуренции между российскими производителями на китайском рынке.

Выводы

Споры вокруг недискриминационного доступа НПГ к единой ГТС России, а в перспективе и экспорту трубопроводного газа могут в конечном итоге привести к принятию более радикального и эффективного, в плане ликвидации конфликтов интересов и оптимизации издержек, решения (например, по отделению естественно-монопольных видов деятельности от конкурентных в системе ОАО «Газпром» и созданию отдельной газотранспортной компании), которое бы способствовало повышению конкуренции, а следовательно, и эффективному развитию всей отрасли в целом. Кроме того, это позволило бы избежать нападок на компанию со стороны регуляторов в Евросоюзе.