Реформа теплоснабжения медленно идет в регионы

Реформа теплоснабжения медленно идет в регионы. Российские компании готовы к серьезным вложениям и изменениям в отрасли. Региональные власти относятся к реформе осторожно

Привлечь инвестиции в модернизацию тепловой электроэнергетики поручил президент России Владимир Путин правительству совместно с региональными властями и ведущими объединениями предпринимателей. Поручение было сделано в середине декабря. При этом одним из главных условий должен быть ограниченный рост тарифов на электричество на уровне не выше инфляции.

Позиция президента на первый взгляд кажется нелогичной, однако на самом деле выполнить его поручение вполне возможно, а в некоторых регионах - крайне необходимо. "Где же на это взять инвестиционную составляющую на окупаемость проектов?" - негодуют аналитики. Но деньги в большой энергетике есть. Во-первых, это высвобождение потоков от завершившейся программы договоров поставки мощности (ДПМ-1), во-вторых - будущая экономия благодаря тому, что в тепловом хозяйстве будет сделана ставка на энергоэффективность.

Инфраструктурная бомба

Тепло и большая электроэнергетика на текущий момент - два параллельных мира. Рынок энергетики давно ушел вперед, здесь появились конкуренция и прибыль. Рынок тепла остался на задворках реформ, и здесь множится монополизм, нарастают деградация и аварийность. При этом энергетика продолжает прямо или косвенно субсидировать тепловой бизнес.

Новые инициативы Минэнерго, вылившиеся в поручение президента, способны объединить в один большой рынок и тепло, и энергетику; вероятнее всего, это будет большая программа, которая рано или поздно затронет все регионы и существенно улучшит жилищный фонд в самых удаленных уголках страны, а заодно подтянет качество коммунальных услуг. Если это произойдет, то поручение, которое дал президент, коснется почти каждого жителя страны. Но для этого энергетике и местным властям придется очень серьезно поработать сообща.

Основание для столь громкого заявления - обратная связь из регионов, которую получил журнал "Эксперт", проведя серию круглых столов, посвященных реформе теплоснабжения: в Самаре (европейская часть страны), Екатеринбурге (Урал) и Новокузнецке (Сибирь). В каждом из городов есть свои особенности как в генерации тепла, так и в выработке электроэнергии, есть свои исторически сложившиеся особенности систем, но есть и много общего - характерного практически для всех городов России.

Исторически сложившаяся в стране система теплоснабжения идентична во многих городах. Обычно она представляет собой крупный теплоисточник (или несколько) в виде ТЭЦ, работающей как на рынок тепла, так и на рынок электроэнергии. От ТЭЦ идет разветвленная сеть магистральных, а потом и распределительных трубопроводов. Характерно, что во всех городах действует открытая система водоснабжения - когда горячая вода, подогретая на ТЭЦ, используется не только в батареях, но и на нужды горячего водоснабжения. Качество этой воды, естественно, вызывает нарекания, и по закону до 2022 года от таких схем необходимо уйти, но работы по переводу открытой системы водоснабжения в закрытую ведутся лишь в единичных случаях.

Системы эти построены давно: например, дата открытия Самарской ГРЭС - 1900 год. На этой ГРЭС до сих пор работает турбина 1938 года выпуска. Еще одна установка, созданная германским концерном AEG и проработавшая на станции более 77 лет, в 2008 году была демонтирована. Ее отправили на родину, и сейчас этот образец технического прогресса 1930-х годов демонстрируется как музейный экспонат в Берлинском техническом музее. Другой пример - Новокузнецк. Здешняя Центральная ТЭЦ - действующий "памятник" индустриализации 1930-х годов.

И таких примеров по стране очень много. Старое, неэффективное, морально и физически устаревшее оборудование, не имеющее ничего общего с бизнесом в классическом понимании этого слова, работает повсеместно. Это "инфраструктурная бомба", которую можно и нужно обезвреживать.

У Минэнерго есть спектр инструментов для решения проблем старых и изношенных фондов. Для тех станций, которые объективно не нужны и могут быть замещены, - вывод из эксплуатации. Для других, где требуется реновация и замещение устаревшего источника невозможно, Минэнерго разрабатывает проект ДПМ-2. Предполагается, что старые мощности будут замещаться новыми, а окупаемость их будет гарантировать денежный поток с оптового рынка электроэнергии и мощности. Однако роста цен на электроэнергию не произойдет. С 2018 года начинают заканчиваться платежи по программе ДПМ-1, и эти средства можно будет направить на ДПМ-2.

По словам депутата Государственной думы Виктора Зубарева, российская теплоэнергетика сегодня нуждается в колоссальном объеме средств на модернизацию: до 2025 года потребность в инвестиционных ресурсах оценивается более чем в 2,3 трлн рублей. При этом существующего финансирования недостаточно. "Изменения и дополнения закона "О теплоснабжении" предполагают переход от государственного регулирования тарифов в системе теплоснабжения к установлению предельного уровня цены на тепловую энергию для конечного потребителя, которая определяется ценой поставки тепла от альтернативного источника, ценой альтернативной котельной", - говорит депутат.

ТЭЦ раздора

Другой застарелой проблемой почти всех городов страны остается изношенность теплотрасс, доставляющих тепло с ТЭЦ до потребителей. Цифр, характеризующих работу этой инфраструктуры, масса: аварийность на метр, потери теплоносителя в сетях, - но хорошим экономическим показателем являются потери тепла. И здесь один из антилидеров - Екатеринбург, где теряется более 20% этого ценного продукта. В Самарской области, если верить официальной статистике, теряется 15%, как и в среднем по России, в Кемеровской области - 12%. Но возьмем на себя смелось утверждать, что для Кемеровской области статистика лукавит. "Проблемы Новокузнецка видны даже невооруженным глазом: из тепловых камер повсеместно идут тепловые потери, такого я не наблюдал ни в одном из городов присутствия компании", - говорит глава Сибирской генерирующей компании (СГК) Михаил Кузнецов. Кроме того, в Новокузнецке неэффективная газовая ТЭЦ и множество других проблем.

"Мы имеем изношенную инфраструктуру, теплоисточники, которые строились в тридцатые годы. Можно сказать, что из сетей сейчас мы выжимаем последнее, - отмечает глава Новокузнецка Сергей Кузнецов. - Плюс проблема системы оплаты, когда горожане платят до 70 процентов за потребленные энергоресурсы, а остальное компенсирует бюджет. Из 17 миллиардов рублей городского бюджета объем выплат составляет два с половиной миллиарда ежегодно плюс шлейф дебиторской задолженности за прошлые годы".

В Новокузнецке есть решение проблемы - можно заместить Центральную ТЭЦ, отработавшую свой ресурс, мощностями Кузнецкой ТЭЦ. Если совместить контуры и убрать неэффективный теплоисточник, то это повысит эффективность Кузнецкой ТЭЦ. Но для этого необходимо вести тепло магистраль фактически в обход города. Затраты - порядка пяти миллиардов рублей, и СГК готова их нести, однако пока не видит условий для возмещения своих инвестиций. В Новокузнецке одним из условий, которое необходимо инвестору, - уход от бюджетных дотаций. "Как только жители города будут платить за полученные ресурсы полностью, как это делают потребители в других регионах, этот проект станет для нас интересным", - утверждает Михаил Кузнецов.

Так или иначе, в Новокузнецке началось активное обсуждение перехода с текущей модели компенсации выпадающих доходов, по факту представляющей собой прямые дотации ресурсников, на менее обременительную для бюджета модель и более социально справедливую адресную помощь. То есть расходы на тепло будут компенсироваться не всем, а лишь нуждающимся. Идут разговоры и о переходе на долгосрочную тарификацию по модели альтернативной котельной, но с сохранением текущего уровня цен на тепло. "Метод альткотельной видится нам крайне интересным, мы будем пытаться найти способы, чтобы применить его в Новокузнецке", - говорит Сергей Кузнецов.

Потеря сбыта

Многие российские города объединяет еще одна черта - постепенное снижение потребления тепла. Процессы эти связаны с ростом энергоэффективности жилищного фонда: установка пластиковых окон, новое строительство взамен выбывающего фонда, утепление зданий в рамках капитального ремонта. К этому стоит добавить и уход промышленности в собственную генерацию. Снижение потребления - серьезный вызов для генерации страны в целом.

Временно исполняющий обязанности заместителя председателя правительства - министра энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области Сергей Крайнев так описывает ситуацию: "Потребление тепла будет снижаться еще продолжительное время. При этом профицит уже настолько критический, что может служить темой для обсуждения. Что с ним делать? Теплоисточники построены еще в советский период под города с постоянным развитием, демографическим ростом, ростом промышленности и энергоэффективностью по советским показателям. Сегодня другое потребление, стабильная демография. А генерацию тепла с советских времен никто не трогал".

Вдобавок и мощности энергетики не спешат выводить из эксплуатации. Причины понятны: в текущей парадигме ценообразования в отрасли ЖКХ "затраты плюс" наличие мощностей - это дополнительная выручка. При этом, чтобы вывести оборудование из эксплуатации, нужны инвестиции в трубопроводы для замещения этих мощностей. Но их в парадигме ограниченного роста платежа генерация также не хочет нести, так как не видит, за счет чего будут компенсироваться эти затраты.

Классический пример города с профицитом мощности - Самара. Здесь пять теплоисточников, подконтрольных ПАО "Т Плюс". "Самарская ГРЭС как источник теплоснабжения для современного уровня технологий крайне неэффективна. Но она вынуждена производить тепловую энергию - мы не можем перенести эту мощность на другие станции и понести большие капитальные затраты. Но есть вариант - заняться энергоэффективностью у клиентов, чтобы мы могли перезапитать их без значительных инвестиций в сети", - говорит Дмитрий Трушков, директор филиала "Самарский" компании "Т Плюс".

Если же начать проводить в Самаре масштабную модернизацию систем теплоснабжения, то, по мнению представителей "Т Плюс", в городе вообще можно оставить два с половиной источника тепла из имеющихся пяти, и этого будет достаточно. Но для этого должна быть реализована мощная программа утепления жилищного фонда, приведены в порядок сети и сами источники.

Начать от батареи

Для Самарской области компания "Т Плюс" предлагает свой собственный проект модернизации всей системы теплоснабжения крупных городов (Самара, Тольятти, Новокуйбышевск, Сызрань). Он интересен тем, что подразумевает комплексный подход. Все предыдущие попытки реформировать теплоэнергетику начинались со стороны источника. "Т Плюс" же предлагает начать модернизацию со стороны клиента.

План комплексной модернизации по Самарской области, охватывающий так или иначе 70% населения, или около 2,1 млн человек, оценен компанией "Т Плюс" в 100 млрд рублей. Он подразумевает установку пластиковых окон, утепление крыш и фасадов зданий, оснащение всего жилого фонда индивидуальными тепловыми пунктами (ИТП), рекуперацию тепла в системах вентиляции и установку тепловых насосов (там, где это возможно и окупается). В целом комплексная модернизация многоквартирных домов в области обойдется в 50 млрд рублей. Еще столько же потребуется для перекладки сетей, установки систем учета, замещения котельных и оптимизации работы ТЭЦ.

Однако для запуска такой большой программы потребуется слаженная работа региональных властей, которые должны обеспечить юридическую сторону вопроса и дать гарантии возврата средств (через долгосрочные тарифы, компенсировать форс-мажоры и т. д.) инвесторам. При этом вопрос с инвесторами тоже стоит остро. Та же "Т Плюс" как ресурсоснабжающая организация готова закрыть четверть многомиллиардной программы. Часть средств потенциально есть в региональных фондах капитального ремонта, они могут на горизонте семи-десяти лет обеспечить до 30-40% потребностей такой программы. Кроме того, часть необходимой суммы могут выделить сторонние инвесторы в рамках контрактов энергосервиса; наконец, есть федеральное и региональное бюджетное финансирование. "Но об этом надо начать разговаривать, создать рабочую группу, в которую пригласить город, область, фонд капитального ремонта, госжилинспекцию, прокуратуру и так далее. Чтобы заранее, на первом этапе была видна цель: зачем мы это все делаем", - считает Дмитрий Трушков.

В целом расчеты журнала "Эксперт" показывают, что такие инвестиции окупаются. То есть деньги фонда капитального ремонта, коммунальщиков и инвесторов вернутся за счет более экономного использования энергоресурсов. При этом существенно поднимется качество коммунальных услуг. У граждан появится более комфортное жилье, система горячего водоснабжения будет закрытой, а горячая вода из крана станет чистой и стабильной температуры. То есть подготовка и подогрев горячей воды будут вестись непосредственно в домах жителей на индивидуальных тепловых пунктах.

Наконец, остановится бесконтрольный рост тарифов - они станут прозрачными и долгосрочными. Граждане со временем начнут меньшую долю дохода отдавать коммунальщикам.

Другое важное следствие такой программы - рост качества инфраструктуры в городах. Трубы перестают рваться, не возникает проблем с новым подключением у строителей, города получают ресурс для развития. Кроме того, сама программа будет иметь мультипликативный эффект для экономики: приведение в порядок жилищного фонда - это новые рабочие места для строительных и подрядных организаций и т. д. В итоге, даже по самым скромным оценкам, такая программа может ускорить рост ВРП регионов на один процентный пункт в год как на стадии реализации, так и на стадии выхода из нее, поскольку сэкономленные гражданами средства могут быть направлены на потребление.

Закрытие системы

Федеральное законодательство предусматривает, что все российские города перейдут на закрытую схему теплоснабжения к 2022 году. Однако в городах смотрят на эту проблему по-разному. В Новокузнецке пока это не самый актуальный вопрос. В Самарской области об этом задумываются, но на уровне "хорошо было бы": "Прежде чем начинать диалог о закрытии схемы водоснабжения, вопрос надо проработать. По Самаре у нас еще не было никаких рабочих групп. Мы, как компания, обеспечивающая водоснабжение, над этим вопросом пока активно не работаем, - признается главный управляющий директор ООО "Самарские коммунальные системы" Владимир Бирюков. - При этом необходимо понимать риски. Если вдруг кто-то без согласования с нами начнет переходить от открытой системы к закрытой, то это скажется на нашей гидромодели. Поэтому должен быть какой-то центр ответственности. Тогда мы в рабочем режиме сможем выступать с какой-то инициативой. Если мы хотим "закрыть" систему к 2022 году, то эту работу точно надо было начинать уже вчера".

А вот в Екатеринбурге вопрос о закрытии схемы водоснабжения уже активно обсуждают. "Человек не просто хочет, чтобы у него была вода, а чтобы у него дно ванной было видно, чтобы вода была чистой и комфортной температуры. Решать вопрос можно разными способами. Мы считаем, что надо ставить ИТП, потому что это улучшит не только качество горячего водоснабжения, но и качество теплоснабжения", - говорит Владимир Бусоргин, директор филиала "Свердловский" ПАО "Т Плюс".

В целом установка ИТП решает как проблемы теплоэнергетиков, так и вопросы водоснабжения. Казалось бы, вот он, выход. Тем не менее пока в подавляющем большинстве случаев у региональных властей нет ни технических, ни финансовых планов масштабного внедрения ИТП. "В законе стоит дата 1 января 2022 года. Но мы все-таки исходим из того, что невозможно тот объем мероприятий, которые необходимо осуществить по переводу на закрытую схему горячего водоснабжения такого города, как Екатеринбург, осуществить в эти сроки. Невозможно ни по временным критериям, ни по финансовым", - считает первый заместитель главы администрации Екатеринбурга Алексей Кожемяко.

Уже ясно: закрытие всех систем по всей России к 2022 году однозначно не осуществить, так как для этого требуются огромные вложения. "Согласно схеме теплоснабжения, в Екатеринбурге на закрытие системы необходимо порядка 14 миллиардов рублей. Сейчас идет разработка схем финансирования. Прорабатываются варианты: через фонд капремонта, через энергосервисные контракты. Инвестиции в сети имеют очень длинный срок окупаемости, тут чудес не бывает", - говорит исполнительный директор АО "Екатеринбургская теплосетевая компания" Андрей Шмельков.

Минусы плюса

Проблемами привлечения и, главное, возврата инвестиций в отрасль теплоснабжения озабочено Минэнерго. Главная проблема коммунальных отраслей - в отсутствии долгосрочных тарифов и в самой методике их формирования "от затрат". По словам заместителя директора департамента оперативного контроля и управления в электроэнергетике Минэнерго Алексея Храпкова, метод ценообразования "затраты плюс" сложился исторически и подразумевает, что компании отрасли должны утверждать в региональных энергетических комиссиях (РЭК) необходимую валовую выручку (НВВ). Исходя из НВВ определяется конечная стоимость продукции теплоснабжающих и сетевых компаний. Метод этот устоявшийся, однако приводит к негативным последствиям. Во-первых, он поощряет самых неэффективных субъектов рынка, так как дает максимальную выручку тому, у кого самые большие затраты. По сути, действует антирыночное правило: для обоснования дальнейшего роста тарифа нужно постоянно поддерживать низкий уровень надежности и высокий уровень расходов. Во-вторых, этот метод крайне трудозатратен с точки зрения утверждения тарифов и требует от компаний и РЭК их ежегодного пересмотра. В-третьих, метод "затраты плюс" не дает долгосрочных ориентиров по тарификации для субъектов рынка, а это сильно снижает инвестиционную привлекательность регулируемых отраслей, так как они становятся непредсказуемыми. В-четвертых, такой метод лишает экономического смысла любые энергоэффективные мероприятия - снижение затрат влечет за собой уменьшение, а не увеличение выручки, что в текущей системе хозяйствования невыгодно. В-пятых, метод "затраты плюс" крайне подвержен влиянию политической конъюнктуры в регионах: устанавливаемый компаниям тариф часто зависит не от реальной экономики, не от происходящих в хозяйстве процессов, а от электоральных циклов. Все это означает, что метод "затраты плюс" консервирует ситуацию - и на этом фоне системы теплоснабжения страны продолжают деградировать, а экономика отрасли - разрушаться.

Есть еще один косвенный негативный эффект этого метода в том, что приоритет отдается населению, а дополнительная нагрузка перекладывается на промышленность и вновь подключаемые объекты. В результате коммерческие предприятия уходят из систем централизованного теплоснабжения и строят свою генерацию.

С 2010 года Минэнерго постепенно вводит понятие единой теплоснабжающей организации (ЕТО). В новой парадигме ЕТО становится диспетчером системы теплоснабжения, единым окном, регулирующим договорные отношения как внутри системы теплоснабжения, так и с потребителями. Кроме того, она оптимизирует работу сетей и генерирующих мощностей под имеющийся спрос.

В результате всех законодательных новаций у ЕТО появляется финансовая и экономическая мотивация к снижению издержек и повышению качества теплоснабжения. В идеале ЕТО - клиентоориентированная компания с рыночной мотивацией. Основная идея ЕТО - у всего должен быть один хозяин. Если в электроэнергетике сознательно разделили рынок на конкурентный и неконкурентный, то в теплоснабжении логично сделать наоборот: создать монополию и убрать борьбу за тарифный пирог, когда компании конкурируют за рост НВВ, а не повышают внутреннюю эффективность. При этом законом существенно усилен антимонопольный контроль за деятельностью ЕТО. Введены также дополнительные меры ответственности ЕТО за выполнение взятых на себя в рамках соглашения с муниципалитетом обязательств.

Альтернатива от Минэнерго

"Тариф определяет экономику систем жизнеобеспечения, а экономика - это вопросы, связанные с инвестициями, которые необходимы, чтобы отрасль нормально функционировала. Лишь потом можно рассматривать вопросы, в чьих руках это имущество, на каких правах - на праве собственности, аренды или концессии", - рассуждает заместитель председателя и член правления Внешэкономбанка Петр Золотарев. В итоге главное, что формирует всю отрасль, - в тепле ли, в электроэнергетике, в водоснабжении - система тарифообразования. Пока нет долгосрочного тарифообразования с учетом инвестиционного фактора, любые инвестиции проблематичны. Это приводит к тому, что в отрасли преобладают небольшие компании, которые не рассчитывают на долгосрочную работу.

В новой редакции закона "О теплоснабжении" Минэнерго вводит понятие стабильного долгосрочного тарифа - "тариф альткотельной". Ежегодных пересчетов тарифа для каждого субъекта рынка не будет, вместо этого появится единая долгосрочная цена, рассчитанная по методике министерства. Цена на тепло не может быть выше установленной планки и определяется на долгий срок и по согласованию сторон (региона и ЕТО).

"Для общества тарифы - это социально политический вопрос: социально - потому что влияет на всех, а политический - потому что в любой момент может быть использован в личных целях инициативными популистами", - объясняет Сергей Крайнев. В то же время регионы все острее понимают необходимость привлечения средств в коммунальную инфраструктуру.

Выход очевиден: текущей годовой выручки всей отрасли за тепло в размере до двух с половиной триллионов рублей в год вполне достаточно, чтобы денег хватило на все. Обеспечив экономию даже четверти этих средств, модернизацию по всей стране можно окупить за восемь лет. Для этого надо ориентироваться не на понятие тарифа, а на платежи населения. Идея в том, что по мере роста энергоэффективности жилого фонда потребление тепла будет падать - и на эту величину можно будет резко поднимать тариф, при этом размер платежа не увеличится.

По такому пути пошли в Татарстане, где ресурсникам удалось договориться с властями, что те сохранят им НВВ в случае роста энергоэффективности отрасли. Кроме того, к массовой программе здесь удалось подключить региональный фонд капитального ремонта. В итоге за три-четыре года республике удалось сделать практически невозможное - перейти почти на стопроцентное обеспечение ИТП в таких больших городах, как Казань и Набережные Челны. Частично программу профинансировали из бюджета и средств "Татэнерго". Выиграли от этого все: население получило за те же деньги услуги заметно более высокого качества; ресурсники стали отпускать меньше тепла, но получили совершенно другой уровень инфраструктуры, в республике повысилась налогооблагаемая база и решилась проблема открытого водоснабжения Однако уникальность ситуации в Татарстане в том, что местный оператор рынка тепла компания "Татэнерго" подконтролен местным же властям, и сторонам было относительно легко договориться о комплексной модернизации. В других регионах у массы тепловых активов разные собственники, возникают и конфликты интересов, но задача региональных властей - эти интересы учесть, продумать программы и схемы финансирования. Задачи эти вполне решаемы, и комплексная модернизация всех систем теплоснабжения вполне возможна.